ODPOVĚDNOST ZADAVATELE ZA SPRÁVNÍ DELIKTY (PŘESTUPKY) - Advokátní kancelář Jiří Sadílek
15618
post-template-default,single,single-post,postid-15618,single-format-standard,ajax_fade,page_not_loaded,,qode-theme-ver-10.1,wpb-js-composer js-comp-ver-5.0.1,vc_responsive
 

ODPOVĚDNOST ZADAVATELE ZA SPRÁVNÍ DELIKTY (PŘESTUPKY)

Jakým předpisem se bude po 1.7.2017 řídit odpovědnost zadavatele za správní delikty? Jak bude dotčen zánik odpovědnosti zadavatele novou právní úpravou?

Zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“) upravuje pouze částečně odpovědnost zadavatele za správní delikty (přestupky). V současnosti se pro správní delikty zadavatelů upravených v ZZVZ[1], resp. pro jejich projednání podpůrně aplikuje zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Dne 1.7.2017 vstoupí v účinnost nový přestupkový zákon, konkrétně se jedná o zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“). Zákon o přestupcích představuje velkou procesní změnu v oblasti projednávání správních deliktů. Tou největší změnou je již sama skutečnost, že český právní řád bude nově disponovat obecnou procesní úpravou pro správní delikty, resp. nově (jednotně) přestupky. Tato úprava bude rovněž dopadat i na odpovědnost zadavatele, resp. projednávání správních deliktů (přestupků) v oblasti zadávání veřejných zakázek.

Z formálního hlediska k 1.7.2017 zmizí ze ZZVZ, resp. z celého českého právních řádu termín „správní delikt“ a bude nadále používán toliko termín „přestupek“. Stane se tak bez ohledu na skutečnost, zda k předmětnému datu nabude účinnosti zákon, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích (dále jen „doprovodný zákon“) [2], který má tuto změnu vložit mimo jiné i do ZZVZ. Důvodem k tomu je znění ustanovení § 112 odst. 1 zákona o přestupcích, které stanoví, že na přestupky, dosavadní jiné správní delikty, s výjimkou disciplinárních deliktů, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona hledí jako na přestupky podle tohoto zákona. Správní delikty upravené ZZVZ proto od 1.7.2017, kdy nabude účinnosti zákon o přestupcích, budou nově označovány jako přestupky.

Sluší se rovněž doplnit, že právní fikce upravená v § 112 odst. 1 zákona o přestupcích neumožňuje pouze to, aby správní delikty stanové v ZZVZ mohly být po 1.7.2017 označeny za přestupky, ale rovněž aby mohly být na základě přestupkového zákona projednávány. Výjimkou z tohoto pravidla budou jen případy, kdy jednání zakládající odpovědnost zadavatele za správní delikt bylo uskutečněno před účinností zákona o přestupcích a úprava zákona o přestupcích není pro zadavatele výhodnější[3].

Odpovědnost zadavatele za přestupek od 1.7.2017, nevstoupí-li k tomuto datu v účinnost doprovodný zákon

Pokud nedojde k přijetí doprovodného zákona tak, aby nabyl účinnosti k 1.7.2017[4] bude se od tohoto data na přestupky a odpovědnost zadavatele za ně na úseku zadávání veřejných zakázek vztahovat zákon o přestupcích v jeho plném znění. V této souvislosti je proto vhodné upozornit zejména na § 112 odst. 2 zákona o přestupcích, který upravuje běh lhůty pro zánik odpovědnosti za správní delikt (přestupek) zadavatele[5]. Toto ustanovení je nepřímou novelizací ZZVZ, neboť v zásadě vylučuje aplikaci úpravy zániku odpovědnosti uvedené v § 270 odst. 3 ZZVZ .

Podle § 270 odst. 3 ZZVZ zaniká odpovědnost zadavatele za správní delikt, jestliže Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) o něm nezahájil řízení do 3 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 5 let ode dne, kdy byl spáchán.

Od 1.7.2017 však bude nově platit pro odpovědnost zadavatele za správní delikt (přestupek), resp. její zánik, úprava promlčení podle § 30 ve spojení s § 29 písm. a) zákona o přestupcích, včetně úpravy § 31 zákona o přestupcích.

Podle § 29 písm. a) zákona o přestupcích odpovědnost za přestupek zaniká uplynutím promlčecí doby. Podle § 30 zákona o přestupcích činí promlčecí doba jeden rok, nebo tři roky, jedná-li se o přestupek, za který zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice činí alespoň 100 000 Kč.

Horní hranice pokut upravených v ZZVZ převyšuje v zásadě vždy 100 000 Kč, proto odpovědnost zadavatele za správní delikty (přestupky) podle ZZVZ se bude promlčovat (fakticky prekludovat) v 3leté promlčecí době.

Autor má za to, že jediný případ, kdy se uplatní jednoletá promlčecí doba, představuje spáchání některého ze správních deliktů (přestupků) podle § 268 odst. 1 písm. a) až c) ZZVZ při dobrovolném zadávání zakázky malého rozsahu podle § 4 odst. 4 ZVZZ[6]. Uvedené však platí pouze za situace, že cena veřejné zakázky nedosáhne 1 mil. Kč.

Pro běh promlčecí doby je rozhodné správně identifikovat jeho počátek. Běh promlčecí doby začíná dnem následujícím po spáchání přestupku, přičemž za den spáchání přestupku zákon o přestupcích označuje den, kdy došlo k ukončení jednání, kterým byl přestupek spáchán. Dále zákona o přestupcích doplňuje, že, je-li znakem přestupku účinek, promlčecí doba počne běžet až den poté, co nastal účinek.

Správní delikty (přestupky) upravené v ZZVZ představují tzv. formální delikty (přestupky). K jejich dokonání postačí, uskuteční-li se jednání (opomenutí) popsané v jejich skutkové podstatě. Nevyžaduje se, aby nastal účinek[7]. Promlčecí doba správních deliktů (přestupků) podle ZZVZ tedy poběží ode dne následujícího po dni, v kterém zadavatel uskutečnil jednání (opomenutí), které je ZZVZ označeno za správní delikt (přestupek).

Pro odpovědnost zadavatele za správní delikt (přestupek) podle ZZVZ a její zánik je dále významná úprava v § 31 odst. 3 zákona o přestupcích, podle kterého byla-li promlčecí doba přerušena, odpovědnost za přestupek zaniká nejpozději 3 roky od jeho spáchání; jde-li o přestupek, za který zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 Kč, odpovědnost za přestupek zaniká nejpozději 5 let od jeho spáchání.

Jak již bylo shora uvedeno, v případě správních deliktů (přestupků) podle ZZVZ se jedná v zásadě o přestupky, u kterých horní hranice sazby pokuty přesahuje 100 000 Kč. Odpovědnost zadavatele za správní delikty podle ZZVZ tak bude zpravidla zanikat uplynutím 5 let od jeho spáchání.

Přestupkový zákon rovněž řeší situaci, kdy k jednání zakládající odpovědnost za správní delikt (přestupek) došlo před dnem 1.7.2017. V takovém případě se pro zánik odpovědnosti použijí lhůty podle § 270 odst. 3 ZZVZ, pakliže by jejich běh skončil později, než běh lhůt zániku odpovědnosti za přestupek podle přestupkového zákona. Předmětná úprava nebude mít vliv na objektivní lhůtu pro zánik odpovědnosti za správní delikt (přestupek) podle ZZVZ, neboť podle ZZVZ i přestupkového zákona tato lhůta, resp. doba činí 5 let ode dne spáchání správního deliktu (přestupku). Naopak tomu však bude u subjektivní lhůty pro zahájení řízení o správním deliktu (přestupku).

Podle ZZVZ počíná běžet subjektivní lhůta pro zahájení řízení o správním deliktu (přestupku) nikoliv dnem následujícím po spáchání přestupku, ale dnem, kdy se ÚOHS o takovém jednání dozvěděl. ÚOHS se může o správním deliktu dozvědět a řízení zahájit s odstupem jednotek měsíců i let od jeho spáchání (při respektování objektivní 5leté lhůty). Subjektivní lhůta tak může uplynout později než 3letá promlčecí doba pro zahájení řízení o přestupku podle zákona o přestupcích. Lze tak uzavřít, že na správní delikty (přestupky) podle ZZVZ spáchané před 1.7.2017 bude dopadat 3letá subjektivní lhůta pro zahájení řízení ÚOHS, resp. odpovědnost zadavatele za takové správní delikty nezanikne před uplynutím této 3leté subjektivní lhůty.

Odpovědnost zadavatele za přestupek a její zánik po nabytí účinnosti doprovodného zákona

Návrh doprovodného zákona byl Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR postoupen Senátu Parlamentu ČR dne 9.5.2017. I přesto, že může ještě dojít k změnám v tomto návrhu, je vhodné učinit k němu pár poznámek. Stěžejní je, že návrh doprovodného zákona počítá od 1.7.2017 s vlastní úpravou zániku odpovědnosti za přestupek podle ZZVZ, resp. s nahrazením stávajícího § 270 ZZVZ jeho novým zněním.

Podle § 270 odst. 5 návrhu doprovodného zákona má promlčecí doba činit 5 let, přičemž pokud dojde k přerušení[8] promlčecí doby, odpovědnost zadavatele za přestupek zanikne nejpozději uplynutím 10 let od jeho spáchání.

Navrhovaná úprava se tak fakticky vrací k úpravě, kterou obsahoval zrušený zákon č. 137/2006 Sb. do dne 6.3.2015, kdy nabyl účinnosti zákon č. 40/2015 Sb., který snížil subjektivní lhůtu z 5 na 3 roky a objektivní lhůtu z 10 na 5 let. Důvodová zpráv k zákonu č. 40/2015 Sb. k této změně uváděla, že „Tato lhůta [pozn. autora: myšleno lhůta pro zánik odpovědnosti zadavatele] se mnohdy jeví s ohledem na účel a cíl zákona o veřejných zakázkách jako nadbytečně dlouhá. (…) Nynější úprava vede k tomu, že se Úřad zabývá podněty (…) starými až 8 let a ještě následující 2 roky, než zanikne deliktní odpovědnost zadavatele, může tyto veřejné zakázky z vlastního podnětu či podnětů třetích osob přezkoumávat. (…) Vzhledem k účelu a smyslu přezkumu lze konstatovat, že se jeví jako nevhodné 8 let starou zakázku přezkoumávat, je-li cílem zákona o veřejných zakázkách primárně přijmout takové nápravné opatření, aby byla umožněna efektivní hospodářská soutěž. (…).”

Zákonodárce však jako by nedbal vlastní argumentace, pro kterou krátil délku lhůt, a v rozporu s ní opětovně zpřísňuje odpovědnost zadavatele za správní delikt (přestupek) podle ZZVZ, resp. její zánik, s argumentací, že je to „(…) délka dlouhodobou praxí Úřadu ověřená a odpovídá společenskému zájmu na zvyšování právního vědomí zadavatelů v oblasti zadávání veřejných zakázek a preventivnímu působení práva v této oblasti.[9] S ohledem na shora citovanou důvodovou zprávu k zákonu č. 40/2015 Sb. postrádá smysl tvrzení o tom, že původní lhůty (5, resp. 10 let) jsou dlouhodobou praxí ověřené, když právě z praktického hlediska bylo dovozeno, že nemá smysl přezkoumávat např. 8 let staré zakázky. Nově navrhovaná úprava však bohužel pravděpodobně opět takovou možnost zavede.

Aniž by se autor chtěl zabývat chaoticky a nelogicky provedeným taxativním výčtem ustanovení, která se nebudou vztahovat na přestupky podle ZZVZ[10], je vhodné ve vztahu k zániku odpovědnosti zadavatele upozornit na důvodovou zprávu k návrhu doprovodného zákona. Ta uvádí, že doprovodným zákonem jsou vyloučena ustanovení přestupkového zákona o zániku odpovědnosti za přestupek zánikem právnické osoby. Tento důvod zániku odpovědnosti je uveden v § 29 písm. c) zákona o přestupcích. V současném znění doprovodného zákona však absentuje vyloučení předmětného ustanovení zákona o přestupcích. Nedojde-li v rámci legislativního procesu k napravení této vady a vstoupí-li doprovodný zákon v účinnost ve znění současného návrhu, tento důvod bude možné využít pro zánik odpovědnosti za přestupek.

V Praze dne 17.5.2017

 

Jiří Sadílek, advokát

[1] Popřípadě upravených v zákoně č. 137/2006 Sb. a/nebo zákoně č. 139/2006 Sb., a to vše v příslušném znění, jedná-li se o případy uvedené v § 274 odst. 1 ZZVZ.

[2] Návrh zákona byl schválen Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky v rámci projednávání sněmovního tisku č. 929 a dne 9.5.2016 byl postoupen Senátu Parlamentu České republiky pod číslem sněmovního tisku 125.

[3] K tomu srov. § 112 odst. 1 ve spojení s § 1 zákona o přestupcích.

[4] De lege ferenda doprovodný zákon by neměl nabýt účinnosti před dnem 1.7.2017, neboť v opačném případě by došlo k absurdní situaci, že speciální úprava zániku odpovědnosti upravená v doprovodném zákoně pro přestupky na úseku ZZVZ by byla díky zásadě lex posterior derogat legi priori derogována ust. § 112 odst. 2 přestupkového zákona.

[5] Předmětné ustanovení zní: Ustanovení dosavadních zákonů o lhůtách pro projednání přestupku nebo jiného správního deliktu, lhůtách pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní delikt a lhůtách pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí. Odpovědnost za přestupek a dosavadní jiný správní delikt však nezanikne dříve, než by uplynula některá ze lhůt podle věty první, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.

[6] Obdobné by platilo i pro veřejné zakázky podlimitní a nadlimitní, pakliže by cena veřejné zakázky nedosáhla 1 mil. Kč. U podlimitních či nadlimitních veřejných zakázek se však nejeví reálné dosažení ceny veřejné zakázky pod 1 mil. Kč.

[7] Z teoretického pohledu by mohl být účinek spatřován ve skutkové podstatě podle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ, která vyžaduje, aby nedodržením pravidel stanovených ZZVZ pro zadání veřejné zakázky nebo pro zvláštní postup podle části šesté ZZVZ došlo k ovlivnění nebo možnosti ovlivnění výběru dodavatele nebo výběr návrhu v soutěži o návrh. Vzhledem k tomu, že účinkem se rozumí porušení předmětu útoku, resp. možnost jeho porušení, v daném případě se o účinek dle názoru autora nejedná. Podmínka ovlivnění, resp. pouhá možnost ovlivnění je dle autora následkem, tedy porušením toho, co právní norma chrání (zájem na férové a nestranné hospodářské soutěži). Z praktického hlediska je však podstatné, že předmětné „ovlivnění“, resp. „možnost ovlivnění“ nastává ve stejném okamžiku, kdy dochází k uskutečnění jednání, jež spočívá v porušení pravidel stanovených ZZVZ. Nadto předmětná skutková podstata vyžaduje, aby došlo k zadání veřejné zakázky (uzavření smlouvy), přičemž tento znak správního deliktu (část jednání) zadavatele bude vždy naplněn nejpozději, resp. nejdříve spolu s naplněním ostatních prvků jednání zadavatele. Lze tak uzavřít, že u skutkové podstaty podle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ počne běh promlčecí doby den následující po dni zadání veřejné zakázky.

[8] Promlčecí doba se přerušuje oznámením o zahájení řízení o přestupku, nebo vydáním rozhodnutí, jímž je obviněný uznán vinným.

[9] Důvodová zpráva k části 240 návrhu doprovodného zákona.

[10] Doprovodný zákon např. vylučuje aplikaci ustanovení o okolnostech vylučujících protiprávnost s výjimkou ustanovení o oprávněném použití zbraně. Autor rozumí tomu, že zadavatel se jen stěží může v rámci zadávacího řízení chovat tak, aby mohl argumentovat nutnou obranou, stejně tak však zadavatel stěží bude moci využít ustanovení o oprávněném použití zbraně.